국회입법조사처, 지자체의 과다한 목표인구 설정 지적

국회입법조사처(처장 심지연)는 2010년 5월 18일 지자체가 도시기본계획상의 목표인구를 과도하게 설정함으로써 지자체 예산낭비, 자원의 비효율적 활용 및 도시공간구조의 왜곡현상 등이 발생한다고 지적하고 이를 방지하기 위한 제도개선 방안을 제시한 「목표인구 과다설정에 기초한 지역개발사업 추진의 문제점과 대응과제」라는 보고서를 발간하였다 

과거 1994년 당시 도시기본계획을 수립한 77개 도시들의 2001년 목표인구 대비 2001년 실제 주민등록인구 간에 많은 차이가 발생하였고, 또한 현재 16개 시․도의 도시기본계획 및 도종합계획상 2020년 장래 목표인구의 총합계(약 5,400만명)와 통계청의 2020년 우리나라 장래인구추계결과(4,932만명)간에는 약 500만명의 차이가 있다.

 특히 광역시 및 시․군 도시기본계획의 2020년 목표인구를 합할 경우 6,000만명이 넘어 통계청 추계인구와 1,000만명 이상 차이가 나고 있다.

또한 목표인구를 높게 설정한 지자체들의 경우 대표적인 지역개발사업인 택지개발사업도 더 많이 추진하는 경향이 있다고 지적하였다.

1995년 이후 도시기본계획을 발표한 지자체들의 목표인구 수준과 택지개발면적 간 관계를 살펴본 결과, 목표인구를 높게 설정한 지방 도시들이 상대적으로 많은 규모의 택지개발사업을 추진하는 것으로 분석되었다.

한편 목표인구를 높게 설정한 지자체가 시가화(市街化) 용지 면적도 높게 설정하는 경향이 있다는 조사결과도 제시하였다. 지자체 내 인구가 증가할 때, 용도지역상 주거지역, 상업지역 등 시가화 용지의 규모도 증가하는 것은 자연스러운 일이나, 인구가 증가하는 도시 뿐 아니라, 목표인구를 높게 설정한 지자체의 경우 실제 인구가 정체 혹은 감소하더라도 시가화용지 면적을 인구수준에 비해 높은 수준으로 설정한다는 것이다.

그리고 다수의 지자체들의 경우, 도시기본계획상의 시가화용지 면적을 목표연도가 되기 전에 초과하여 달성하는 사례가 발생하고 있다고 지적하였다. 2008년 현재 지자체의 주거 및 상업지역 지정 현황을 살펴보면, 다수의 지자체들이 도시기본계획상 목표연도(2016년 경)까지 지정해야할 목표면적에 이미 근접 혹은 초과하여 지정하였다.

이는 각 지자체들은 장기간에 걸쳐 점진적으로 확보해야 할 주거 및 상업지역의 개발을 조기에 달성한 후, 5년 단위 수정계획의 수립을 통해 추가적인 개발목표를 설정하려는 경향이 있음을 보여주는 사례라고 할 수 있다.

이 보고서는 지자체가 도시기본계획상의 목표인구를 과다하게 설정하는 원인으로는 다음과 같은 점들을 지적하였다.

목표인구가 한번 설정되면 지역개발사업 규모가 기계적으로 결정되는 구조로 인해 도시기본계획상의 목표인구가 개발사업 규모를 결정하는유용한 수단으로 활용되며, 따라서 목표인구를 과다하게 설정하는 것이 도시성장을 추구하는 지자체의 이해관계와 부합된다는 것이다.

이 보고서는 지자체의 목표인구 과다설정에 따른 문제를 해소하기 위해서는 다음과 같은 제도개선방안을 제시하였다. 도시기본계획작성 시 고려해야 할 요소를 국토해양부의 지침 수준에서 기술하고 있으나 지자체들이 이를 보다 잘 준수할 수 있도록 이를 법령 수준에서 명문화하는 방안을 고려할 필요가 있다.

도시기본계획상 목표인구의 합리적 설정을 위해 국토해양부, 시․도, 시․군간에 역할 분담이 필요하며, 특히 ｢국토계획법｣ 제138조에 규정된 국토해양부장관의 도시기본계획에 대한 감독․조정권의 실효성을 높이기 위해 권한행사의 범위와 절차에 대해서 별도로 규정할 필요가 있다고 지적하였다.

※ 보고서 전문은 국회입법조사처 홈페이지(www.nars.go.kr) ‘NARS 발간물’에서 확인하실 수 있습니다.

※ 문의: 경제산업조사실 국토해양팀 장경석 조사관 (02-788-4601), 산업자원팀 유재국 조사관 (02-788-4594)